组织大学生暑假期间开展依法保护草原的宣传考察是草原环境的法律保护项目的一项重要活动，其主要内容是向基层农牧民宣传保护草原的法律知识并开展实地调查，让公众更多地了解和参与依法保护草原。为了使这次宣传考察活动有效地进行，内蒙古社科院法学研究所和经世律师事务所联合举办了前期培训，吸收来自农村牧区的大学生参与我们项目，为草原环境的保护和改善尽一份力！宣传活动主要是通过发放“保护草原环境法律问答”宣传单并结合同学们的讲解与广大牧民进行面对面的直接交流进行的，通过宣传活动一方面使广大牧民依照法律、法规，规范自己在草原上的行为，另一方面使广大的牧民积极主动地参与保护草原的活动。考察活动是在宣传活动的基础上，通过同学们与农村牧区的农牧民的直接交流，让他们填写调查问卷，从而了解他们对草原环境现状、草原保护措施、以及改善草原环境恶化办法的看法。通过这项活动的开展，我们发动了更多的人参与到保护草原的活动中来，从而既让农村牧民了解了自己在草原上生产、生活的权利和义务，又可以得到第一手材料，有助于我们对草原环境法律保护的研究。

二、 概况

草原环境的法律保护项目一方面是想通过学习和借鉴欧盟成员国国家保护环境的法律措施，结合内蒙古地区的实际情况进行理论研究工作，并使研究成果对现行的《草原法》的实施和《内蒙古自治区草原管理条例》的修改提出建设性的意见，使法律能够有效地为保护草原环境服务；另一方面是想通过宣传国内草原环境保护方面的法律、法规，提高公众的环保意识。
除了课题组成员的调查研究活动，并想更多地借助公众的力量。这次宣传考察活动结合了大学生暑假期间的“三下乡”活动，得到了内蒙古大学、内蒙古农业大学、内蒙古工业大学、内蒙古财经学院和广播电视大学法律院系的支持，先后组织了来自呼伦贝尔市、锡林郭勒盟和鄂尔多斯市三个地区的35名师生参与。并且，宣传活动得到了内蒙古草原监理中心的大力支持，师生们的宣传考察活动深入旗、县和乡、镇、苏木，得到了当地草原监理所（站）等的积极配合。
这次宣传考察活动主要集中在呼伦贝尔市、锡林郭勒盟和鄂尔多斯市三个草原环境特点比较突出的地区。呼伦贝尔市有天然草场1.25亿亩，人均占有量居全国之首，是世界第三大草原；锡林郭勒草原是我国境内最有代表性的丛生禾草棗根茎禾草（针茅、羊草）温性真草原，也是欧亚大陆草原区亚洲东部草原亚区保存比较完整的原生草原部分；鄂尔多斯草原位于内蒙古南部，属靠近沙漠边缘的半荒漠化草原。这三个草原的状况各不相同，但是都面临着不同程度草原退化的威胁。通过选择这三个点进行考察，希望能反映出不同草原环境状况下草原保护的不同状况和当地农牧民对保护草原的认识。
三、 收获

这次宣传考察活动深入三个盟市、17个旗县，90多个苏木、嘎查与乡镇村牧场，发问卷5250份，回收有效问卷4885份，有效回收率达93.05％。活动的方式包括个别访谈、小型聚会、宣讲报告等。宣传调查的对象具有一定的代表性，在呼伦贝尔市、锡林郭勒盟、鄂尔多斯市三个以牧区和半农半牧区为主的地区中进行。通过较为细致、广泛的宣传和调查，这次活动收获颇丰：
（一） 增进了公众对依法保护草原的认识。
1． 基本情况
宣传考察对象中居住的地区属于牧区的有2970人，占61.17％；属于半农半牧区的有1406人，占28.96％；属于农区的有432人，占8.90％。因而，本次活动接受宣传和调查的人中91.10％是居住在牧区和半农半牧区的农牧民，并且被调查者超过半数是蒙古族。被调查者反映当地存在严重沙化、盐碱化、水土流失严重的有2285人，占47.06％。对于保护草原的草原法，还有很多人不知道有这样一部法律，更少了解新修订的草原法内容了。但是，广大农牧民对新草原法提到的建设、利用、保护草原的措施比较了解。例如，知道退牧还草措施的有4101人，占83.95％。从调查问卷中反映，被调查者所在地区开展草原建设和专项治理的情况比较普遍，并且收效较好。对于草原权属的落实情况，签订了草原承包合同的有2984人，占61.46％；颁发了权属证书的有2948人，占60.72％；存在所承包的草地被征用的有1418人，占29.03％；被征收或征用没有补偿或补偿很少的有625人，占被征收或征用总人数的44.08％。草原受到工业污染的情况，虽然不是普遍存在问题，但调查中有1760人认为存在污染的情况，占被调查者的36.25％。
2.通过宣传提高了大家对保护草原的自觉性，初步懂得了可以用法律手段保护草原。例如，对草原上的工业污染问题，有26.26％的被调查者表示要用法律手段保护草原并维护自己的环境权。宣传考察中，同学们通过发放草原法律问答和讲解与农牧民生产生活关系密切的新《草原法》和《农村土地承包法》，回答了农牧民群众的一些问题。通过与农牧民最直接的交流，同学们收到了群众的一些检举或反映侵害草原的案例3份，反映当地有人利用职权非法侵占牧民的草原进行开垦和建设，破坏草原环境的行为，我们已向有关部门反映。
（二） 搜集了公众对草原法及其实施情况的反映，有利于改进草原的法律保护。
1．公众对草原法保护草原的内容和措施，绝大部分是拥护的。对实施草原法的一些措施，大部分也是认同的，如对禁牧、休牧、轮牧措施认为是有作用的有3719人，占76.13％，但是实施中还存在这样那样的问题，有的认为还出现了负面作用的有265人，占5.46％。实行草畜平衡、提倡圈养是自愿接受的有690人，占38.72％；在政府的提倡下接受的有2445人，占50.36％。
2．在对草原保护实施抢救措施中，特别如禁牧、休牧的措施中，虽然国家给予了一定的补偿，但生产、生活水平有所下降的1356人，占27.93％；有的地区由于禁牧、休牧时间短，或由于自然条件如干旱缺雨等，认为作用还不明显或没有显示作用的有1719人，占35.41％。另一方面，实行草畜平衡、提倡圈养后，有的人生活水平提高了，有1636人，占33.70％，这些人一般有一定的文化和技术，有的原来的经营、经济条件较好。如有饲料基地的有2647人，占54.19％。这种差异情况虽然有其客观原因，在改变依赖天然牧场放牧方式的过程中难以避免，但是贫困户的增加，仍应引起重视。另外，对草原权属的落实情况仍有差距，有1350人反映没有签订合同，占27.81％；有1389人没有发权属证书，占28.61％。草地被征收征用中，也存在没有补偿或补偿很少的情况，共有625人，占12.79％。还有不少人，不了解征收征用草地应经的合法程序，如有1510人一点不知道，占31.10％，知道一点的有2032人，占41.85％，知道的有322人，占6.63％。结合学生的调查笔记，我们了解到有个别非法侵占草地的案件。草地转包出租的情况也较多，有767人，占15.70％。其中有的是原来的经营者迁移了，有的是经营不善，这固然对实现规模化生产有好处，但也要防止不自愿的租地情况，反映的有395人，占出租者的51.50％。
3.对工业化中出现的“三废”对草原的污染应引起重视，需要帮助受害者拿起法律武器，保护草原。如反映存在污染的有1760人，占36.25％。对于草原的工业污染反映没人管，没有办法的有1532人，占认为当地存在污染总人数的87.05％。对于当地的草原工业污染如果一直得不到解决该怎么办的调查，打算用法律手段维护草原环境权的有1275人，占认为当地存在污染总人数的72.44％。
4.对草原建设与专项治理工作，被调查者所在地区开展草原建设和专项治理项目的比较普遍，效果较好。例如，反映开展人工草地建设的有1292人，占26.61％；开展改良天然草原建设的有1693人，占34.87％；开展饲草饲料基地建设的有1246人，占25.66％；开展围栏建设的有2124人，占43.75％；开展水利建设的有1090人，占22.45％；开展草种基地建设的有512人，占10.55％；开展防火建设的有476人，占9.80％；被调查者所在地区属于专项治理区的有212人，占4.37％。处于干旱地区的牧民，更倾向于保护草原原生植被的草原建设项目。
四、 思考与建议

内蒙古草原是我国生态环境和生物多样性保护的关键地区，这些低矮的草原植物经历了千万年严酷环境的考验，阻挡着千年的风沙。因此内蒙古草原是京津、华北地区的生态屏障和保卫生态环境的前沿阵地，草原被破坏了，内蒙古和中国北方地区将面临着更加干旱的威胁，将加速荒漠化进程。通过对这次宣传考察活动和调查问卷的统计以及相关调查资料的汇总，我们感到有很多问题值得思考。例如：尽管广大农牧民长期甚至几代人生活在草原上，但是他们对草原目前的环境状况的认识是模糊的，很多人没有意识到草原所面临的退化、沙化状况是普遍的而且有些地区是比较严重的；内蒙古自治区的草原权属尚未完全落实，还有一些具体矛盾急待解决；推行禁牧、休牧和舍饲圈养地区的保障措施仍未落实，以至于偷牧现象比较普遍，治理的成效不尽如人意；草原工业污染已经在部分地区出现，甚至有些地方还很严重并且一直未得到解决。如果能够解决这些问题，必定会推动依法保护草原向深入发展，我们曾经引以为自豪的草原将改变退化、沙化的局面，重返欣欣向荣的景象，为我们带来更大的骄傲。
通过这次宣传考察活动，结合课题组的调查研究，我们提出如下一些看法和建议：
（一）广大农牧民保护生态环境意识不高、对草原环境状况认识不清，影响其对草原生态价值的深入理解，使草原法规定的保护草原的措施难以发挥最大成效。
针对草原环境状况认识不清的状况，我们应当建立草原调查和统计制度，从而摸清草原的资源状况，建立草原资源数据库，重点做好草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害以及草原保护与建设效益等方面的监测工作，并建立公开草原环境指标的制度，使得草原上生活的人了解草原的真实状况，同时也有利于公众对草原生态环境的准确了解和深入的关注，更有利于我们对草原环境保护工作的科学和深入开展。
我们还应当采取有力措施扩大保护草原生态环境在基层的宣传，使其深入民心。虽然祖祖辈辈在草原上生活的牧民以他们最纯朴的生产生活方式形成了古老的游牧文明，游牧文明又以其天人合一的价值观养育了我们辽阔的草原和草原上的人们。但是，到了今天由于草原面积的减少和人口的激增，草原上的植被也不再像昔日一样繁茂，牧人的马成了休闲娱乐的工具，游牧也变成了定居，以至于游牧不再是、也不可能是草原生产生活方式的主角，而我们的牧民面对日益紧缩的空间无能为力到只能关心是否能够养活自家的羊群。如果草原的主人不再关心草原的生态保护，遏制草原生态环境恶化只能是一句空话。据开展调查的同学们反映，大部分农牧民不理解调查问卷的内容，因而调查问卷基本上都是经过同学们的解释才填写完成的。被调查者中竟有44.47%的人认为目前的草原状况还可以；对于禁牧、休牧、草畜平衡、圈养等政策，广大农牧民并不了解是草原法规定的保护草原的措施，而仅仅是依地方政府的“命令”而为之的，缺乏积极主动性。当禁牧、休牧措施取得一定成效的时候，当地的农牧民也是非常高兴的，表示对这些措施的赞成。但是，他们往往为了眼前利益，为了喂饱自家的羊，而在晚上偷牧或者在检查人员来的时候把超额的羊只运到别村躲避检查。之所以会出现这种矛盾的现象，主要是广大农牧民对草原状况认识不清，基层政府对保护草原生态环境的认识不足、宣传不到位。据同学们反映，农村牧区的路边和围墙上常见关于计划生育和道路交通安全法的宣传，但是关于草原法的宣传却很少见，这也就难怪大部分农牧民都不知道有保护草原的草原法了。认识不到草原生态保护的重要性，在面临长远利益和眼前利益矛盾的时候，农牧民往往就会选择眼前利益，而忽视草原生态环境的保护了。因而，我们必须加大对草原生态环境作用的宣传，提高全民的生态环境保护意识，更要使其深入到每一个执行草原环境保护工作的政府人员的心中和赖以生活在草原上的农牧民的心中。
（二）政府对草原生态保护观念认识不足，宣传不到位，存在执法不公现象，具体执法应当更加公平、透明。
我们草原上的农牧民对草原环境保护的认识高度不够是与政府对草原生态保护观念认识不足密不可分的。过去一段时期，政府曾经一度为了追求经济效益的增加，大面积开垦草原，或者单纯地追求牲畜头数的增加而不顾草原的承受力，导致草原大面积退化。目前，在国家追求可持续发展的号召下，从上到下人们对于生态环境的重视也日益加强。但是，每当地区的发展需要平衡经济效益和生态效益关系的时候，政府政策的天平往往会向经济效益倾斜，从而给当地生态环境的恶化带来隐患甚至直接的灾难。有效的宣传是建立在足够认识的基础之上的。因而，只有加强政府对草原生态保护观念的认识，才能够使其宣传真正到位。
涉及到草地承包分配的问题是，经常有农牧民反映，存在基层干部以权谋私的情况：一些基层干部利用职权使其个人或亲友等人分配到状况好的草地或者使其偷偷承包到利润较大饲料基地，甚至存在“抢地”事件。另外，很多农牧民反映，对于偷牧的处罚不规范，罚款不开票和粗暴地抓肥羊地罚款的现象普遍存在。这些知法犯法、执法违法、暗箱操作的现象，在农村牧区的影响很坏，既损害了农牧民的利益，又严重影响了政府形象，使得本来就存在的执法难问题难上加难。这更在一定程度上破坏了草原的永续利用，因为很多通过关系承包到草原的承包商经营草原往往仅仅追求利益的最大化，在草原上肆无忌惮地攫取，无视草原的承载能力，更不关心草原的生态效益，最后留给草原的就是一片荒沙。对此，我们的地方政府在地区发展的过程中应当平衡经济效益和生态效益的关系，寻求“双赢”的出路；更要在草原执法中，推进依法行政，严格执法，公平执法，透明执法，使执法者受到法律的约束，违法者受到应有的制裁，并且心服口服；对于严重顺还农牧民利益的案件，更要引起各方面的足够重视，使农牧民在草原上的生产、生活权利的到切实保障。
（三）草原保护具体措施规划、实施不当，科学性有待提高。
通过调查反映出，草原生态环境恶化的原因主要包括：天灾，例如呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗今年遭受旱灾草原面积达2431万亩，占当地可利用草原面积的89%，而且严重旱灾引发的蝗虫灾害也十分猖獗；过度放牧，目前草原上的牲畜头数是建国初期的牲畜头数的十倍甚至更多；人口增加（数据）；粗放型经营。目前草原环境面临问题，主要是载畜量过大，使得因践踏造成的破坏甚至在有些地区超过了采食，草原自然恢复难度大。针对不合理的放牧制度，新颁布的草原法制定了禁牧、休牧、圈养、草畜平衡等措施。但是，调查中有部分农牧民反映，当地的不该实行禁牧措施，因其草原状况较好，实行休牧就可以起到恢复生态的作用了；在很大一部分实行禁牧、休牧的地区没有建立或还没有尽快建立饲草饲料基地，圈养的羊难以饱食、不能长膘；部分实行围封转移的地区，政府工作不到位，移民的生活水平下降幅度较大，甚至吃水和用电问题长期得不到解决等等。这一系列问题要求我们的草原保护措施的施行应当以科学的规划为前提，并且规划制定出还应当及时公布，深入宣传政策的合理性并应当听取最贴近草原的农牧民的声音，使保护草原的措施发挥应有的积极作用。另外，要注意具体措施在长期的施行过程中应当坚持贯彻，全面做好持续的后期工作，例如，围封转移问题就应当重视保障农牧民的切身利益和基本生活。
（四）散户的利益如何保护？
散户是在牧区和半农半牧区以养畜为生的，但没有自己承包的土地或草场的农牧民。散户的形成，有历史原因也有现实的原因。历史原因是在农村土地一轮和二轮承包时，他们不在当地生活，是后来的外来户，或者他们当时在当地但是没有从事农牧业生产，因而没有分配到土地。现实的原因是土地被征用后不再拥有自己的承包地或者是本来土地就少，退耕还林还草后就基本上没有自己的土地了。散户中的大多数农牧民是生活水平很低的贫困户，他们有羊无处放牧，生活没有保障，成为社会的隐患。在这次调查中有一部分同学反映了这一问题，说明散户的生活贫困已经不是个案了，如果政府不采取适当的方式解决，就会使这部分人的生活更加恶化，还会给社会增加不稳定因素。因此，我们政府应当重视这一问题，切实采取措施使这部分人的生活有所保障。例如，提供给他们一定的贷款让他们从事副业经营或者进行饲草饲料基地建设吸纳他们加入等等。总之，保护草原生态环境的同时也要关注在草原上生活的人们，这样才能够实现人与自然的和谐共处和经济的可持续发展。
（五）甘草基地建设的思考。
曾经很让我们骄傲的草原上的甘草基地建设，如今也面临着不可忽视的问题。据调查者反映，甘草基地大部分已经被开垦为耕地了，原来生长甘草的草场，现在却种植着玉米和紫瓜。当地牧民反映，自1996年甘草基地建设以来，当地的草原状况不断恶化。甘草基地建立时共占用了11户牧民两万亩甘草生长最好的草场，现在这两万亩草场中，最多只有三千亩草场继续种植着甘草，其余部分已承包给了十几户人家，开垦种植了农作物和经济作物。甘草是为豆科植物甘草以根和根状茎入药，是临床最常应用的药品。在今天西部大开发的时机，甘草作用更好，退耕还林，建山川秀美工程，水土保持作用更强。但是，实践证明作为伴生性植物的甘草当人工单纯种植和大量采挖时却很难存活。据当地居民反映，一到了冬天，原本生长着甘草的草场就变成了光秃秃的沙漠了。曾经长着草原上最好的甘草的草地，现在或是严重沙化，或是沦为耕地，让人心寒。曾经建设甘草基地的初衷是好的，但是今天的局面该如何挽回，才能够使草原受到的破坏减轻到最小，就是我们该思考的了。显而易见的是，草地是不能开垦为耕地的，因为草原的表土很薄，通常只有几十厘米，最薄的地方只有几厘米，而薄薄的表土下面则是沉积沙层，只要表土被翻起来，就会不仅黄沙滚滚来。　　
（六）法律保护措施和法律救济如何才能更加切实、有效。
近年来草原保护和建设工作不断加强，仅仅通过本次调查，我们就发现，被调查地区还是比较普遍而广泛地开展了包括草原承包经营制的落实、人工草地建设、改良天然草原建设、饲草饲料基地建设、围栏建设、水利建设、草种基地建设、防火建设和专项治理区的建设工作，其中尤以改良天然草原建设效果最好，草原承包经营制的落实也完成了绝大部分，人工草地建设、饲草饲料基地建设、围栏建设和水利建设的效果较好。但是我们的草原仍然面临着严峻的形势：一是草原退化面积仍在扩大；二是草原超载过牧相当严重；三是认为破坏草原现象时有发生；四是草原监理队伍亟待加强。从总体上看，草原保护和建设的任务相当艰巨和严重。为此，我们应当加大草原执法力度、严格草原保护制度、抓紧草原保护项目的实施和监督、建立健全草原监理体系、落实草原目标责任制。在具体工作中，还要着重依法解决草原权属争议的具体矛盾，不偏不倚，使农牧民安心生产生活、保护和建设草原；规划适宜的饲草饲料基地建设，杜绝农牧民贯彻禁牧、休牧和圈养而难以喂饱牲畜的后顾之忧；对于草原工业污染要早防早治，地方政府不能抱着经济利益不放，走西方国家污染了再去治理的老路。另外，对于保护草原的法律救济如何才能更有效呢？我们通过调查发现，大部分人还是愿意通过法律手段寻求救济的。对此，我们呼吁针对农牧民能否开展一定的法律援助，让我们的专业律师为他们权利的实现提供更具体、更有效的帮助。

五、后记
　　
总之，通过这次活动的开展，我们的最终目的是让公众了解和参与依法保护草原。我们汇总了这次活动的成果向有关部门提出了有关建议，对检举的个别案件转有关方面处理，调查材料还将作为我们继续研究的内容。就这次活动来看，我们建议更广泛地开展保护草原的宣传考察活动，以更大范围地引起公众对保护草原的积极性。虽然这次活动由于准备不充分、培训时间短、学生的专业知识不足等原因使得调查还有一些缺憾，但是值得高兴的是同学们的热情还比较高，通过这次活动的参与，他们心中已经产生了保护草原的火种，相信随着时间的推移保护草原的观念和意识已在传播着，并且还将更大范围地照亮所有热爱的草原的心灵。这次宣传考察活动确实是一次吸引公众参与保护草原活动的有益尝试，建议草原行政主管部门和有关社会团体今后能发动更多地额志愿者参与。

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