新制度主义者认为经济社会发展中的外部性导致环境问题的出现，而产权制度缺损又是导致外部性问题的根源。即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方——他人或后代人承担。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“公地悲剧”。因此，一个社会可以通过建立合理的资源产权制度来从根本上解决环境问题。
我国草原法所确定的权属制度可分为所有权、使用权和承包经营权。此三权均属物权，有物权的一般属性和特征。它们的确定，有利于草原的开发、利用，在一定程度上也遏制了“吃草原大锅饭”的现象，但从保护的角度考虑，现行草原法规定的权属制度存在所有权主体虚置、使用权缺位、承包经营权物权性缺损和保护性不足等问题。这就导致未能有效避免所谓“公地悲剧”的出现。因此，应当进一步完善我国的草原权属制度。
一、草原所有权
草原所有权即草原所有人对草原的排他性的占有、使用、收益、处分的权利。是草原权属制度的核心，相对完善的草原所有权制度对促进草原经济的发展，促进资源的优化配置，特别对草原的保护意义重大。我国草原法确定了两种所有权，即国家所有权和集体所有权。集中规定在草原法第9条的规定中。但反映出所有权主体虚置、转移交易制度空白等问题。
（一）国家所有权
草原法第9条确定的国家所有权，旨在确定国家所有权的统一和全面行使问题，这与所有权的全面性、整体性特征相吻合，由国务院代表国家行使所有权也在一定程度上有利于草原的统一规划、利用和保护。但所有权概念与占有、使用、收益、处分等诸权能区别明显，所有权往往只能在分离的权能中得到体现，也就是说，所有权的实现往往不可能完整保有这四项权能，尤其是草原所有权。这就造成以下几个问题：国家所有权究竟依存于哪个权能？其他权能享有者的层次？如何通过法律确定不同层次者之间的经济权利和义务？如何消除基层管理者或者称所有权权能的实际控制者的控制力滥用？
产权经济学认为,合同都是不完全的,只有所有者有权决定合同未涉及的资产的使用和处置,也只有所有者可以取得合同约定之外的剩余收益,因此剩余控制权和剩余收益权是所有权的本质和标志,可以用来定义所有权。［1］P97.100对国家所有权而言，这样的剩余控制权和剩余收益权即指在国家保有决策权和尊重合同权利的基础上，保证在必要时集合其他权能。反映在草原保护上就是由国务院统一制定草原保护和利用总体规划并通过确定不同类别草地制定区域保护原则，弱化管理者的规划和控制权，从而提高规划的权威性。当然，实现这一目标的前提是建立完善、长效的草原统计制度，并能合理定位其他权能享有者的层次和双方的经济权利和义务。
我国草原法所确定的管理层次是县级以上各级人民政府，这对小片草地是有效的，但对跨区域的草原，这样的管理层次显然不够合理。因此，有必要依据不同草原明确不同的管理者，对跨区域的草原应明确由市、省管理，乃至国务院亲自管理。同时，我们也应看到，草原作为稀缺性资源，其经济价值明显，在市场经济条件下，对资源的保护必须考虑基于资源价值所产生的经济权利和义务。草原的“产权应包括两个部分:一个是对资源的收益权,另一个是对资源的控制权。如果两种权利相互分离,那么无论何时、何地、何人,由于自利行为的出现都会导致效率的损失”［2］P23国家在授权各级政府管理本区域内草原实质上是行政权的授与，双方并未形成经济上的权利和义务，一方面，各级行政管理者享有实际的控制权，另一方面，他们在经济收益上并未获得法律上的确实充分的利益确认。这就导致了草原的实际控制权被各地方与部门条块分割,国家的整体权益得不到维护。而缺乏收益激励的地方与部门,或怠于保护、或变管理为占有,导致资源的流失与滥用。改变这一局面的关键,是在作为所有者的国家与实际管理者的地方之间确立利益协调机制,实现收益权与控制权相结合、相统一。即依据自然资源分级管理的现状,实行“分级收益”。目前,在坚持以国务院为统一代表,省与市、县分级行使国家草原所有权模式的同时，应依法确立地方各级政府在行使时的管理者地位,给予其享有一定比例资源利益的权利。从而在地方政府完成管理责任,国家所有者权益实现的同时,确保管理者利益也能得到合理体现。另外，也应当探索以其他法律关系，如代理关系取代行政授权关系，委托第三方，如民间法人代为管理。
（二）集体所有权
《草原法》确定的第二类草原所有权主体即所谓集体所有，这与我国《宪法》所确定的自然资源所有权主体相一致。在《草原法》中，进一步明确了行使集体所有权的组织是集体经济组织。《民法通则》第七十四条则规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“……农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条称：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
从以上法律规定可以看出，某一草原的集体所有权的唯一主体是农牧民全体，法律又确定其管理者是集体经济组织、村委会或村民小组。这就使产权虚置问题更为突出。现实的结果是由集体经济组织、村委会或村民小组享有了实际的所有权。首先，全体农民只是一个抽象的概念，并不具备法律人格，也就不能承担相应的权利和义务。历史也证明“全体农民所有”造成的“公地悲剧”更为严重，对草原的过度放牧、重收益轻保护、滥用草原的现象突出。其次，现有的集体经济组织管理草原甚至其存在上都包含着法理悖论——作为管理者的集体经济组织如何为其实际享有的扩张性的处分所有者财产的权力找到法理依据？新成立的集体经济组织如何获取土地的管理权和实际的所有权？集体经济组织破产、解散后草原归属？第三，事实上，在我国绝大部分草原区域内集体经济组织并不成熟，很多地区甚至没有所谓集体经济组织，而是由村委会或村民小组实际享有管理权。我国《村民委员会组织法》将村民委员会明确界定为“基层群众性自治组织”，该组织明显不具备作为产权主体的法人资格，村民小组与此相同。但现实是他们的管理权已经普遍衍化为实际的所有权。这样的制度环境使这样的组织能够控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权，并为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的草地权利“含金量”越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。这样的支配权并不尊重草原的保护，它只关注支配者的利益。很明显，这是造成我国草原保护不力的一个重要原因。
有鉴于此，应当考虑对集体经济组织进行现代企业制度改革，将村民委员会和村民小组实际享有的草原所有权确定给企业法人。具体思路是对集体所有的草原进行股份制改造，形成一个独立的企业法人，原集体经济组织成员为其股东，行使股权，其保护草原的职责可由法律规定为法人章程的必备条款。我国农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第四条已经有此意向，该条规定：“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。”
二、使用权
使用权，即国有草原的使用权，属用益权之一。现行《草原法》规定：国有草原“可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。”此条规定明确了国有草原使用权的主体一般是全民所有制和集体所有制组织，包括全民所有制和集体所有制的企业、事业单位。同时，《民法通则》第81条及有关法律也规定，公民也可以对不便由全民所有制单位和集体所有制单位经营使用的小面积山林、荒山、荒地、沙地、水面、滩涂等，依法享有使用经营权。所以在特殊情况下，公民也可以通过法定程序取得对国有资源的经营使用权，成为使用权的主体。
作为用益权之一种，国有草原使用经营权，其取得必须经过法定程序，一般应经过申请、审查、批准三个程序，但现行草原法只规定了由县级以上人民政府登记，核发使用权证，目的仅在确认草原使用权，似乎是为了尊重历史上业已存在的事实而规定。但用益权的社会功能主要是为了物尽其用，使无所有权者通过支付对价而使用草原并获得收益，使享有所有权者得从设定用益权的行为中获得收益。用益权本身并不排斥流转，现行法律除规定使用者可以发包外，并未给予用益权流转必要的空间，如果可以流转，就应为流转后新主体对用益权的取得设定必要的程序；用益权的物权性决定了其类型、内容均为法律强制，但现行法律对国有草原使用权内容规定过于简单，未对其权能作积极界定，尤其是未规定使用者在使用国有草原时应承担的明确的保护草原的义务。
全民所有制单位的草原使用权法律规范在《草原法》中规定极少，实践中不能很好地规范和引导全民所有制企业对草原的合理使用和保护，造成事实上的权利滥用，甚至随意处分所使用的草原。针对这种情况，应考虑将全民所有制单位使用的草原纳入国有资产管理体系当中，在肯定全民所有制单位使用草原的同时，应赋予国有资产管理部门监督权力，确保草原的有效利用和保护。当前，应明确草原保护的优先性，淡化对草原享有使用权的全民所有制单位的经济性。同时为避免国家因此而加重负担，应在《草原法》第二十六条增加规定投资者具体明确的权利，明确其与使用者和所有者的法律关系，从而为保护性资金投入的数量和质量提供法律的保证。
集体使用权的主体主要仍然是集体经济组织、村委会和村民小组。将国有草原确定给集体使用曾对草原经济的发展起到了巨大的促进作用，但法律未对集体使用权内容、期限、程序、条件作合理的规定，在实践中造成边界界定不明，核发使用权证困难、重利用轻保护等一系列问题。对于草业集体经济组织而言，“一方面因权能的有限，无论占有、使用、收益、处分的权能都受相应的限制，为过多的行政干预留下了籍口，也影响了集体经营的积极性；另一方面，这种固定长期使用权不受价值规律的影响，是用行政手段分配资源的结果，集体不负经济责任，也没有压力，……。”［3］P46 法律上的使用权实际上的所有权使产权虚置问题更为突出，这就意味着“公地悲剧”在这样的区域内更为明显。鉴于上述对于集体所有权的分析，以及草原承包经营权的普遍存在，应通过规定严格的集体使用权取得程序、条件和权利行使的保护性限制，逐步取消集体对国有草原的使用权，由国家相关职能部门或授权民间法人独立使用或直接发包给农户使用。
三、草原承包经营权
承包经营权，一般指公民或集体组织，对国家所有或集体所有的草原，依照承包合同的规定亨有的占有、使用、收益、处分的权利。其性质应属用益权之一种。承包经营的方式肇端于民间，后由国家法律予以确认。最主要的法律是《中华人民共和国农村土地承包法》，新《草原法》对此也做了比以往更为详细的规定。从法律规定的变化来看，立法者一方面在极力维护家庭承包经营制度的完善，以维护社会稳定，为此对发包方——事实上的所有者规定了较多的限制；另一方面又不得不有限度地支持了承包使用经营权的流转，以促进集约化经营的形成和生产力的提高。其结果就是形成一种特殊的用益权或者说不完全的用益权。在这样的用益权下，政府管制既表现出过渡的一面，又表现出管制失效的一面。
现存承包经营法律制度对占有、使用、收益权能规定详细，但并未明确承认处分权，只是规定可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。对于抵押权由于所谓“操作困难”并未确认，这显然不利于草业的发展和草原生产力的提高。在其他流转方式上也存在相互矛盾的规定。例如，《草原法》规定以少数服从多数加政府批准的原则来决定承包经营权的调整和向外单位和个人发包，但土地承包法却没有类似规定，甚至不动产处分所必须的登记义务也被规定为自愿。而《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》更规定：“在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能以少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。”既然其权利产生于合同，合同就有因违约终止的情形，其中就应有因违反合同中规定的合理使用义务而终止合同，作为合同主体一方和所有者，在任何情形下都无权单方面终止合同于法理无据，于实际则显然不利于草原的保护。再者，《中华人民共和国农村土地承包法》赋予发包方监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，并能制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利，但权利的行使与否全凭主体意愿，将监督和制止只作为权利对草原的保护意义不大。针对上述矛盾和问题，为了更好地保护和利用草原，应按照保护与发展并重的原则，完善草原承包经营制度：
1、赋予草原承包经营户以抵押权，以获取草原建设资金，但抵押物应以承包草原上之工作物为主，额度不宜过大。
2、承包合同应将保护原则作为必备条款，将发包方的监督和制止滥用草原的权利变为权利与义务的集合，并规定相应的违反义务的处罚措施。改变“合理利用”等过于原则的规定，可确定具体量化标准作为是否合理利用草原的参考，在此基础上确定发包方终止合同的权利。
3、进一步明确政府批准权行使的程序及限制，规定在符合一定条件时必须给予批准。
4、赋予承包草地相邻各方基于一方或多方未合理使用土地给自己承包地造成的损害和损害危险的物上请求权。

参考文献：
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［2］肖耿.产权与中国经济改革[M].北京:中国社会科学出版社,1997.
［3］施文正.草原与草原的法制建设研究［M］.内蒙古大学出版社，1996

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