一、我国严峻的草原生态环境问题
（一）新《草原法》的曙光
如何保护好我国脆弱的草原生态环境是我国各界十分关注的一个重大问题，为此我国政府投入了巨大的人力和物力，许多志士仁人为我国的草原生态环境治理和保护好贡献了自己的青春甚至是生命，寻找一种最有效的、成本最低的保护草原生态环境的法律制度的创新，是他们奋斗终身的愿望。
我国是一个草原资源的大国，拥有草原4亿公顷，主要分布在内蒙古、西藏、青海、四川、和宁夏等省和自治区，草原总面积居世界第二。我国现有荒漠化土地267、4平方公里，沙化土地总面积173、3万平方公里，分别占国土总面积的27、9%和18、2%，并分别以年均1、04万平方公里和3436平方公里的速度在扩展。有研究认为，中国现有荒漠化土地中，25、4%是由于过度农垦造成的，31、8%是过度樵伐造成的，28、3%是过度放牧造成的，水资源利用不当造成的占9、0%。过度的农垦，主要发生在半湿润、半干旱草原地区，以及山坡地，沙漠绿洲，沿河流域等，大部分是滥垦了草原。过度的放牧，原因是多方面的，其中大量的草原被开垦成农田后，草原承载放牧的能力严重降低，加上不合理的放牧制度，使草原失去了休养生息的机会，是过度放牧的重要原因。而水资源利用不当，已使一些沙漠绿洲消失草原退化、沙化。所以滥垦草原、在草原上过度放牧与草原受水资源影响造成的退化和沙化，是我国土地荒漠化的重要原因。近年来，因土地荒漠化引起的沙尘暴频发，已经严重影响到我国的生态环境安全，严重地影响到生活在草原地区的人们的生态安全和生命财产安全，使国家的可持续发展受到严重的破坏和威胁，草原作为我国生态屏障的重要性已经显得更为突出了。
社会主义经济是法治经济，依法治国是我们国家的基本治国方略，为了保护、建设和合理利用草原，改善草原生态环境，维护生态和生物的多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展，必须依靠法治，这样，第九届全国人民代表大会在1985年《中华人民共和国草原法》的基础上，对草原法进行了修订，于2002年12月28日通过了草原法的修订案。修订后的新《草原法》由原来的23条增加到9章75条，自2003年3月1日起正式实施。新《草原法》实施以来，为拥有草原的省区提供了进一步保护草原生态环境的法律武器，新《草原法》对草原监督管理的体制进行了重大的改进，原来的草原法仅仅规定国务院农牧业部门主管本行政区域内的草原管理工作，县级以上地方人民政府农牧业部门主管本行政区域内的草原管理工作。新《草原法》的规定是国务院草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作，县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内的草原监督管理工作。乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内的草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可设专职或者兼职人员具体负责监督检查工作。
新《草原法》继续规定国家所有的草原，可以依法给全民所有制单位、集体所有制组织等使用，同时规定了使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务，而将保护草原环境成为草原使用权的法定内涵，以防止使用权的滥用，并规定了使用权属登记制度。新《草原法》规定作为单位和个人都有遵守草原法的义务，同时享有对违反草原法律法规、破坏草原的行为进行监督、检举和控告的权利。由于草原的生态环境影响几乎和每一个公民的利益都有关系，因此保护草原生态环境需要广泛的参与。
（二）新《草原法》的误区
新《草原法》虽然认识到“由于草原的生态环境影响几乎和每一个公民的利益都有关系，因此保护草原生态环境需要广泛的参与。”但是事实上却把希望仅仅寄托在草原行政执法人员的身上，公民、法人需要广泛的参与权的仅仅是向草原行政执法人员“监督、检举和控告的权利”，这实际上是本末倒置的行为，无法调动广大公民、法人主动保护草原生态环境的积极性。笔者认为应当赋予我国有草原的省区的民事主体草原生态环境的享有权，并且将之物权化，才能真正意义调动广大公民、法人主动保护草原生态环境的积极性。
纵观中国的草原荒漠化问题，前面的数据已经明确地讲清楚这样一个问题，“中国现有荒漠化土地中，25.4%是由于过度农垦造成的，31.8%是过度樵伐造成的，28.3%是过度放牧造成的，水资源利用不当造成的占9.0%。” 说明在中国的草原荒漠化的过程中，天灾所占的比例是极其微小的，主要是人祸造成的，这些人祸直接是由中国历代统治者对农业文明的无限垂青和对草原生态环境重要性的无知造成的，中国一直将草原称为“荒地”，直到1985年《中华人民共和国草原法》才算为草原正了名，因此，过度农垦和过度樵伐基本上是由于人祸性质的政策造成的，而过度放牧除了“大量的草原被开垦成农田后，草原承载放牧的能力严重降低”之外，主要是草原使用的权责利制度存在不合理因素造成的，使草原失去了休养生息的的机会，使草原走向荒漠化。如果新《草原法》没有真正的机制调动广大公民、法人主动保护草原生态环境的积极性，把希望仅仅寄托在草原行政执法人员身上，不赋予我国有草原的省区的民事主体草原生态环境的享有权，就有可能达不到草原法立法宗旨的目的。
以内蒙古自治区为例，内蒙古有13.2亿亩草原，占全区面积的74%，有42.08平方公里的草原已经荒漠化。而全区草原监督管理行政执法人员在编的仅仅有2004人，他们浑身是铁，克尽职守，驾驶直升飞机也不可能把草原监督管理好。更何况他们中间不乏腐败之人，他们与不法的民事主体勾结在一起，为了蝇头小利，不惜国家、集体和民众利益，大肆地破坏草原生态环境；许多严重破坏和污染草原生态环境的恶性事件都与环境和草原监督管理行政执法人员对民众的监督、检举和控告置若罔闻，行政不作为分不开的，直到新闻媒体曝光后才引起有关部门重视，但是，草原生态环境已经被破坏和污染，再想恢复必须付出巨大的代价，也许永远不可能恢复了。
历史的经验反复告诫我们，创制保护草原生态环境的法律制度的核心必须是官方和民众能够真正良性互动才能有效，仅仅依靠一个方面是形而上学的法治观，只有在新《草原法》或者在新《民法典》中增加赋予民事主体草原生态环境的内容，让广大民事主体以草原生态环境主权者的身份参加到保护草原生态环境中来，让官方和民众能够实现真正良性互动就有可能真正实现草原法立法宗旨的目的，就有可能实现再造祖国秀美山河的宏伟理想。
二、发达国家草原环境侵权赔偿立法例
环境侵权法律责任在法国叫做“近邻妨害”，在日本则叫做“公害”。但是，不论采用什么概念，均纳入了侵权行为法的救济范围之内。侵权行为的民事责任，由于损害客体的不同，责任承担的方式也有区别。对身体或健康的侵害，各国立法一般规定，根据受害人的申请，致害人必须支付赔偿金。对于名誉及人格权的侵害，有两种处理方式：第一种，以恢复原状为原则，以金钱赔偿为补充，比如我国；第二种，以金钱赔偿为原则，以恢复原状为例外，比如日本。而对财产权的侵害，普通法国家一般以金钱赔偿为原则，以恢复原状为例外。德国法则“赋予受害人恢复原状和赔偿损失的请求选择权”，以更好地尊重受害人的意愿。俄罗斯和东欧国家则认为对损害应该首先恢复原状，如果不可能恢复原状，再予以补偿。
①比如，《俄罗斯联邦民法典》第1082条规定：“法院在满足损害赔偿请求权时，应根据案件情况责成对损害负有责任的人以实物赔偿损害(给付同种类和同质量的物、修复被损坏的物等)或赔偿损失。”从民事责任的承担方式来看，损害赔偿存在金钱化的趋势，恢复原状仅在市场经济不太发达或特殊情况下运用。
又如，《俄罗斯联邦民法典》第15条将损失解释为：“被侵权人为恢复其遭到侵犯的权利而花费的或应该花费的开支，其财产的灭失或损坏(实际损害)，以及被侵权人未能得到，而如其权利未受到侵犯时在民事流转通常条件下可能得到的收入(预期的利益)。”其法律原因在于，按照市民法的理论，民事责任的一个重要目的在于保证交易的实现，当第一次交易出现偏差，平等的当事人不能有效地解决问题时，公权力则应介入，但此种介入的界限在于恢复原状，实现交易。惩罚是公权行为，其实施主体只能是公共权力机关，而民事主体的地位平等，人格独立，任何人无权对他人实施惩罚。如果民事责任具有惩罚性，则要么使得当事人地位失衡，要么就是公权力对私法自治的一种非法侵害。由此可以看出，同质赔偿原则是与市民社会理论相适应的，其所假设的市民社会中的“人”乃是抽象的，甚至可谓同质的人，他们都是有着较为近似的财力和智力水平的理性的人，参与市场交易和利益分配的机会也大致相当。法律的作用仅仅在于给这些地位相当的人提供交易的法律规则。这种假设的哲学渊源为社会契约理论，社会观则是市民社会与政治社会的二元分立。
比如《日本民法典》第722条关于侵权损害赔偿的方法规定为：第417条(债务不履行时损害赔偿的方法)的规定，准用于因侵权行为而发生的损害赔偿。而第417条规定：无另外意见表示时，损害赔偿以金钱定其数额②。在1973年日本为弥补原来《关于公害健康被害救济的特别措施法》的不足，颁布了《公害健康被害补偿法》，受害者所能获得的赔偿范围大有扩展，包括疗养费、障碍补偿费、遗属补偿费、对遗属的一次性补偿金、儿童补偿津贴、疗养津贴、安葬费等七项费用。日本侵权法对环境民事侵权所造成的受害者的精神损害和环境权益损害等均未予以考虑。可以说，在日本环境资源法中，同质赔偿这一民事责任的承担原则显现出很大的局限性。
日本1969年的《关于公害健康被害救济的特别措施法》是作为社会保障的补充制度制定出来的，主要是为了保障紧急需要的医疗费。该法仅规定了大气污染或水质污染所致健康被害者的医疗费、医疗津贴及护理津贴给付的费用，而劳动能力丧失的逸失利益的补偿和安慰金则不包括在内。日本环境诉讼案件周期一般都较长，比如日本的富山骨痛病诉讼案和水俣病诉讼案，从起诉到判决均跨越5年③。
三、现代草原环境侵权的特点
2004年我国《宪法》第十二条明确规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”，确实是正当其时，是对中国经济政治社会急剧变迁的历史回应。保护私人财产，是私人生存的必需，是以交易换满足的前提，也是人生健全与人格丰满的要件。要完善传统意义上的归属法，更要完善私人财产认定法与管理法。私人的财产权体系是由众多的法律一起构筑的，有宪法、行政法、民法、企业法、证券法、票据法、知识产权法与合同法、草原法和环境保护法等。
现代草原环境侵权应当是指由于侵权者进行了对草原环境的污染或破坏而导致的对特定或可认定的人的生命、健康、财产、精神及草原环境权益的损害。它有别于一般的民事侵权，是人类活动和文明发展的产物。作为一种特殊的侵权，与传统的侵权相比较，现代草原环境侵权应当具有以下特点：
（一）现代草原环境侵权的社会性
所谓现代草原环境应当是指影响人类生存和发展的各种天然草原的和经过人工改造过的草原的自然因素总和。草原环境是人类生存和发展的重要场所，属人类所共有。现代草原环境侵权危害的对象，往往是草原相当地区范围内不特定的多数人或物，且往往涉及人类的后代，其影响所涉及的人数之多、范围之广、时间之长是其他侵权行为难以比拟的。
（二）现代草原环境侵权的利益性
传统的侵权行为往往是危害社会安全、对社会无益的行为，因而在价值判断上，其本身就是一种无价值的行为。但现代草原环境侵权则不然。由于现代草原环境侵权始终与经济发展相伴随，诸如排放烟尘、倾倒废物和废水等污染草原环境的行为往往是各种创造社会财富、从事公共福利活动中的衍生行为，在侵害他人合法权益的同时，还带有相当程度的价值正当性。如果这种活动受到严格禁止，则人类的文明发展势必停顿。这就意味着，在一定程度上可将其视为一种有价值的侵害，它强调利益衡量，属于一种可容许的危害。
（三）现代草原环境侵权的长期性
传统的民事侵权行为一旦当事人停止实施，侵害即停止。而现代草原环境侵权行为的后果往往是各种因素的累积并经过相当长时间的作用后才逐渐显示出危害性，并且其所造成的损害是持续不断的，不会因侵害行为的停止而立即停止，而要在现代草原环境中持续作用一定的时间。也就是说，其危害后果的潜伏期相当长，有些甚至是不可逆转的，这就影响对现代草原环境侵权的充分、及时的救济。除此之外，现代草原环境侵权还具有复杂性和间接性的特点。
现代草原环境侵权的上述特征，表明对现代草原环境侵权的赔偿应该有别于对其他民事侵权的赔偿，因为现代草原环境侵权的范围不仅限于对人的生命、财产和精神的损害，也包括对草原环境权益的损害。然而，目前对草原环境侵权的赔偿并未发展出一套新的不同于一般民事侵权赔偿的法律制度，而是直接纳入现有的侵权行为法中，采用传统的同质赔偿原则。但从现代草原环境侵权的特性可知，同质赔偿原则难以满足现代草原环境侵权法律救济之要求。
四、同质赔偿原则在现代草原环境侵权法律救济中的不周延
同质赔偿原则是指不管采用何种原则，一般情况下，损害赔偿的数额则以受害人的实际损失为准，不允许惩罚性措施的运用。实际损失则主要是指被侵权人可折合成财产的损失。同质赔偿原则由于存在充分的理性支持和社会支撑，成为承担民事法律责任的基本原则之一。我国现行的侵权法上表现为全部赔偿原则，并辅之以过失相抵原则。即使在专门的公害赔偿法的规定中也是如此。但是，在现代草原环境侵权中的民事责任承担如果继续遵循传统民法的同质赔偿原则，将导致法律救济的不周延。笔者认为同质赔偿原则在现代草原环境侵权法律救济中有如下的不周延。
（一）加害人恒为加害人，受害人恒为受害人
与市民社会的最初假设不同的是，受害人和加害人不再是拥有大致相当的参与市场竞争和利益分配机会的平等主体，受害人往往是财力和智力与加害人相比均相对较弱的单个的自然人，这与常常成为加害主体的企业形成严重的不均衡，并形成了所谓“加害人恒为加害人，受害人恒为受害人”的局面。这种不平衡使得市民社会的基本理论出现了危机，导致受害人在与加害人形成对抗之时的弱势地位。在请求救济时，诉讼的时间延长，成本增加，胜诉的风险加大，以至于获得赔偿被戏称为“幸运中彩”。单纯的同质赔偿往往使受害人因预期利益与诉讼成本(包括为诉讼付出的时间、精力、财力等)相比，实际获得赔偿较少，甚至得不偿失，而放弃请求法律救济，从而造成现代草原环境侵权现象泛滥，这不仅使受害人的权利得不到有效和充分的救济，也侵蚀了法律的尊严和公平价值。
（二）原本应该由被告承担的代价转由受害的原告承担
即使受害者得到了法律的救济，在现有的法律框架之内，受害人也仅仅只能获得因为身体或财产受到损害而给予的赔偿，而受害者的精神损害、现代草原环境权益损害则得不到补偿。这使得加害人得以以较少的成本来谋取利益，其他因素被排除在加害者进行行为选择时的考虑之外。原本应该由被告承担的代价转由受害的原告承担，加害人对于保护现代草原环境的谨慎程度因此会大大降低，这对相关人的权利和生态环境的保护十分不利。
(三)受害人往往无论如何谨慎也无法避免受到侵害
民事侵权行为法的功能在于阻止人们危害他人,法律的经济分析理论认为，如果环境侵权的后果由受害人承担更为有效，则存在着从效率角度豁免加害者责任的理由。在现代草原环境侵权中，受害人往往无论如何谨慎也无法避免受到侵害，因其就生活在环境之中。而草原环境是人类生存的基本条件之一，法律不应该也不可能要求每个人不断地检视草原环境，在高度防御的状态下生存，可许多加害者则可以采取必要的措施来避免损害的发生。当然由于存在科学上的不确定性，被告可能保持了足够的谨慎仍不足以避免现代草原环境侵权的发生，但他们可以通过集团诉讼将这一风险分摊到加害者头上，从而使加害者因承担赔偿责任而采取必要的措施来避免损害的发生。
五、民事主体草原生态环境权应当是私权利
（一）民事主体草原生态环境权应当是私权利
民事主体草原生态环境权应当是私权利，其关系的变化是生产关系适应生产力性质和发展要求而发生的社会关系，历经变化而产生新的法律关系，或者通过各种契约形式，或者以约定俗成的方式，由人们自发地予以承认和实施。然而，私权利又是一种复杂的关系，涉及不同主体的权能和利益，其实现往往伴随着复杂的利益分歧，有时甚至存在激烈的矛盾。这些关系如果处理不好，就可能影响经济活动的正常进行，破坏社会经济秩序，损害各经济主体和整个社会的利益。这就需要法律等上层建筑加以确认和保护，使社会上已经形成的法律关系和制度得以顺利实施。
当然，法律也不只是消极地跟随私权利而产生，它同时还具有对私权利的能动的调整和规范作用。在某些情况下，国家可以根据经济生活中的问题，通过制定法律对一些私权利进行设定，以调整人们的经济利益，规范人们物权关系。因此，私权利获得法权形式可以更为明确，更能得到确认和保护，更加适合经济和社会发展的要求，使产权矛盾的解决更有依据、更有成效。民事主体草原生态环境权应当做为一项民事主体的私权利，在我国《草原法》或者未来的《民法典》占有一席之地，也可以依据我国《民族区域自治法》的原则，在民族自治地区搞试点，但在运作过程中必须注意与公共权利的协调。
私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的。与公权力相比，私权利也总是脆弱的，难以对抗强大的公权力。正因如此，各国宪法和民法的主旨就是要确立只有议会通过的法律才能对公民私人财产进行限制和剥夺的原则，政府没有法律依据是不能限制和剥夺私人财产的。这个精神在我国《立法法》中有所表述，《立法法》第八条规定：对非国有财产的征收，只能制定法律。但是，对私有财产限制和剥夺不仅限于征收，还有没收、查封、冻结和行政审批、命令等。物权法应明确限制和剥夺财产权必须有法律的规定。民事主体草原生态环境权做为一项民事主体的私权利的立法问题就摆在我们面前。
我国的草原生态环境问题现在已经成为困扰民族地区经济发展，严重影响广大民事主体生存的大问题，比如说近几年的特大沙尘暴甚至影响国家到是否迁都的重大问题。根据国家草原环保专家的介绍，破坏草原环境所获得的收益远远小于治理草原环境所进行的投入，如果仅仅依靠国家各级草原监理行政部门依据行政手段去管理是远远不够的，新《草原法》颁布后，我国草原的生态环境仍然逐步恶化就足以说明这一点，同时也说明了我国草原生态环境保护方式的缺位和不足。因此，将草原生态环境法律权利私人化，并赋予其物权性，不仅仅是一个法律问题，更是一个依靠法律手段造福千秋万代的治国方略问题。
（二）对草原生态环境权的侵犯应当采用惩罚性赔偿原则
对民事主体草原生态环境权侵犯的法律救济应当有别于一般的民事侵权，在实体法上如果继续采用一般民事责任承担遵循传统民法的同质赔偿原则，这将导致了对受害人救济的严重不周延。因此，应当在适用同质赔偿原则的前提下，适当引入惩罚性赔偿原则，使加害者的侵权行为得到法律较彻底的纠正。在程序法上应当鼓励受害人采取群体诉讼的方式进行诉讼，使得受害人的生态环境权得到充分的法律救济，以挽救我国脆弱的生态环境。笔者认为，只有对草原环境民事侵权的赔偿应该实行惩罚性的赔偿原则，才能使得法律责任制度实现遏制与赔偿的功能，赋予草原环境民事权利物权性，才能对抗违法行政行为对环境的破坏，彰显社会正义，才能真正实现草原生态环境的良性保护。
总之，我国严峻的草原生态危机反复说明一个事实——光靠政府环境行政执法部门是难以全面完成环境保护任务的，甚至他们不作为和渎职也应当是现代草原环境侵权的主体，只有赋予民事主体生态环境权并强化对其的法律保护，才是成本最低，社会统治效果最好的治国方略。对民事主体生态环境权的法律保护应当有别于一般的民事侵权，克服传统民法的同质赔偿原则法律救济的严重不周延，是我们法律专家学者的神圣职责。因此笔者建议：⑴在我国《环境保护法》、《草原法》和未来的《民法典》必须中确立民事主体草原生态环境权并强化对其的法律保护。⑵各级人民法院在司法实践中审理民事主体草原生态环境权受到侵害的案件时应当在适用同质赔偿原则的前提下，引入惩罚性赔偿原则，使加害者的侵权行为得到法律较彻底的纠正，同时能够使加害者能够保持足够的谨慎，足以避免草原环境侵权的发生。⑶在程序法上应当鼓励受害人采取群体诉讼的方式进行诉讼，使得受害人的草原生态环境权得到充分的法律救济，以挽救我国脆弱的草原生态环境。将草原生态环境法律权利私人化，并赋予其物权性，这不仅仅是一个法律问题，更是一个振兴西部民族地区经济的治国方略问题。

作者：康永恒（1963～），男（满族），呼和浩特市人，内蒙古广播电视大学法学副教授、法学硕士、法律系主任、教务处副处长。

参考文献：
①《俄罗斯联邦民法典》，黄道秀等译，中国大百科全书出版社1999年版，第8—9页、第447页。
②参见《日本民法典》，王书江泽，中国人民公安大学出版社1999年版，第125页、第77页。)
③(参见汪劲：《日本环境法概论》，武汉大学出版社1994年版，第267—268页。)

--------------------------------------------------------------------------------
相关资讯
论民事主体草原生态环境权 2004-8-14 18:39:13