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草原承包经营权和草原环境权法律协调保护
[摘要] 自古以来草原就成为人类生产和发展的物质基础，其经济价值被人类所认识，又因草原资源的稀缺性，草原的归属由法律调整。我国的法律在草原之上设立了所有权和承包经营权。近几年环境问题的日益突出，草原上又设置了环境权。以草原为同一个客体的草原承包经营权和环境权在法律上应得到协调保障。只有这样，才能达到保护草原的最终目的。对草原实行禁牧、休牧、轮牧、适度放牧过程中既考虑到保护环境权也应考虑到保障承包经营权，从而更好地保护草原。并为此政府应完善财政体制和设立环境税收的制度。
[关键词] 草原承包经营权 草原环境权 环境税收制度
一、草原承包经营权和草原环境权
草原与土地、森林、矿产、空气、阳光等同为自然界中人类可以直接获得的用于生产和生活的自然资源。自然资源是人类生存和发展的物质条件，对人类既有经济价值又有生态价值，草原也如此。
首先，草原作为人类生存和发展的一种物质条件，是人类通过牧业等特殊劳动获得生活所需的生产资料，是生产力的构成要素，对人类具有经济价值。自古以来，草原上的人们或者在此狩猎、采集或者在此放牧生养休憩，草原保证了他们的基本生存和繁衍。因而，草原也是游牧经济的发源地。草原不仅可以经营牧业，也可以供人休闲游憩、生产野生的或自然的产品、生产可再生能源等。其次，从生态学的角度看，整体的自然资源与人类通过能量流动、物质循环和信息传递构成一个生态系统。这种生态系统内部需要保持一种平衡来保障整个系统的协调。草原等自然资源恰巧具有对来自外界比较小的冲击能进行补偿和补充，从而维持整个生态系统的稳定性的功能。因此，草原不仅有经济价值也有生态价值。人们在重视利用草原发展畜牧业等经济活动时忽视草原的生态屏障功能，往往会导致危害人类生态安全的后果。只有兼顾草原的生态价值和经济价值，以经济价值的实现带动生态价值的发挥，以生态价值的利用促进经济价值的实现，才能够使保护草原的努力，具有长期的效果，达到事半功倍的目的。
（一）草原承包经营权
如上所述，草原的经济价值是多方面的，它可以进入多种生产过程，满足人类多种的生产需要。同时，草原资源具有稀缺性和有限性。草原作为人类生活、生产、生存的财富，有数量的限度，世界人均占有草原面积为0.6公顷左右，我国人均占有草原面积为0.33公顷左右①。现有的草原资源与人类不断上涨的对草原的需求量和利用欲望相比较，其作为自然资源的稀缺性是显而易见的。因此，在草原的利用上多种群体或个人的利益保证会产生一定的冲突。多种利益之间的冲突，需要通过一定的规则定纷止争，这种“以使互不相侵而保障物质之安全利用”的规则就是各国的物权法。物权法中协调各群体或个人的基于草原的利益的方式，就是以法律的形式确定，对草原的利用和配置。并对以法律的形式分配之后的草原，设置物权或用益物权，以保护草原的所有者和使用者等利益人的权益。
我国宪法和草原法都分别规定草原属于国家所有(由法律规定属于集体所有的除外)。草原法还进一步规定，国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权，明确规定，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。因此，没有国务院授权、没有法律依据，任何单位或者个人都不能侵占、买卖转让草原。但是，国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。草原法同时还规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整。至此，基于人类对草原资源的经济价值的开发利用而产生的对环境资源的占有、使用和收益的权利以法律的形式得到确认，草原上的牧民拥有草场的承包经营权。这也是他们生存权的一种具体权利表现。
（二）草原环境权
如开文所述，草原不仅能够给人类创造经济利益，同时，它作为生态屏障具有生态功能，能够净化空气、涵养水源、调节气候、保持环境资源系统的整体性。所以，草原的生态功能理应得到重视，因为草原这种环境资源虽然是可再生的，但需经历一个较为漫长的再生期，甚至在环境严重恶化的状态下草原有可能成为不可再生的资源，永远恢复不了原有的草被覆盖率。这会严重影响环境的恶化，导致水土流失、江河断流、土地荒漠、半荒漠、盐碱化、石漠化。在严重恶化的环境中人类健康将会遇到挑战，人类的相关权利当然也就难以实现。而人类是有权利生活于适宜自己健康的环境中，享受生态安宁的。因此，越来越多的理论和实践认可了公民的环境权。环境权是人人有在适宜于人类健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利，包括良好环境权和开发利用环境资源权两个方面。良好环境权是人类的精神性权利，指当代和未来世代的人类个体和整体生活在一个适合于人类健康和福利的环境中的权利，包括清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、环境审美权、环境教育权、环境文化权、户外休闲权等②。我国环境法等法律也以法律规范的形式确认了公民的环境权。
二、草原承包经营权与草原环境权的协调保障的理论基础
草原上既设立草原承包权又设立环境权，就意味着草原承包权与环境权的客体是统一的。但是，这个统一客体的形式与内容是根本不同的。作为环境权客体的环境资源以生态价值和其他非经济价值为内容，物质形式只不过是它的载体；而作为草原承包权客体的草原，以其物质的形式为内容，其经济形式蕴涵于经济价值，蕴涵于物质形式之中。草原承包权的设置就是为了充分发挥物的经济功能，环境功能是没有纳入其视野的。在这种情况下，假如片面的强调不管哪一种权利的行使与实现都会对另一种权利的保障带来阻碍。例如，片面地强调草原承包权的行使和在此基础上的草原经济价值的实现，将会对草原进行掠夺式的经营，破坏草原的草畜平衡，恶化草原生态环境，侵害每一个公民的环境权。片面地强调环境权的保护，对草原进行全方位的退牧还草，无视草场承包人的承包经营权的经济利益的实现，会对草原承包经营权人的生活质量带来不可估量的影响，从而令承包权人对草原丧失原有的利益期待。这两种结果对草原的保护都不利。
我国长期以来，没有认识到环境资源的生态价值，只片面地追求资源的经济效益。甚至，对物的法律概念的界定上都采取了 “所谓物，是指存在于人体以外，人力所能支配并能满足人类社会生活需要的有体物和自然力。”③ 这是一种只考虑到物的利用价值而没有考虑物的生态价值和其他非经济价值的概念。因而，也就更无法避免经济建设的实践当中对环境资源的触目惊心的破坏。据统计，我国现有的荒漠化土地267.4万平方公里，沙化土地总面积174.3万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并分别以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度在扩展。内蒙古呼论被伦贝尔草原是总面积为997.3万平方公里的世界闻名的优质草原。今年来，由于草原人为的破坏、过度放牧、局部地区的乱开垦再加上全球性的气候干旱，牧区人口增加等原因，退化草原已超过可利用草原面积的40%，且每年以2%的速率向纵深扩展，目前，全市退化草地面积399.3万平方公里，与20世纪70年代相比增加了近4倍，理论载畜量下降了46%，植被盖度降低10%——20%，草地产草量下降30%——50%④。
对于我国环境资源严重恶化的现状理论界作出了反映。理论界开始越来越多地关注“社会性的所有权”理论等学说。首次提出“社会性的所有权”理论的德国学者耶林指出“法律家及外行人均会认为，所有权的本质及所有权者对于物的无限制的支配力，若对之加以限制则会与所有权的本质无法两立。然斯乃根本错误的观念，所有人不仅为自己的利益，同时也还适合社会的利益，行使权利方能达成所有权之本分。惟有在这种范围内，社会对于个人不予干预” ⑤。其观点的核心是任何权利的行使都要以一定的社会责任为前提，没有任何一种权利是脱离于社会责任的限制而能存在的。在“社会性的所有权”的基础上我国有的学者也主张“将整合物的经济价值与生态价值和其它非经济价值，并将环境保护义务纳入物的概念之中”创立环境物权的概念。环境物权的核心是突破原有的只考虑物的经济价值的物权概念，在对物进行占有、使用、收益、处分的每一个环节都考虑到物的生态价值，以实现物的综合价值为终极目标，而不是仅仅考虑实现物的经济价值。
我国立法实践中，虽然还没有使用“社会性的所有权”和“环境物权的”的概念，但是环境资源的所有权或与环境资源的保护有关的相关权利的行使必须以实现环境资源的生态效益为前提，已成为必然。关于草原生态价值的实现方面，草原法规定，使用草原的单位、应当履行保护、建设和合理利用草原的义务，从而将保护草原环境设置为草原使用权的法定内涵，以防止使用权的滥用。草原法中还规定，承包经营草场的单位和个人，应当履行保护、建设和按照合同约定的用途合理利用草原的义务，从而也将环境权的保护设定为草原承包经营权的责任前提。这种立法，显然是以开发草原的经济价值的同时照顾到草原环境的改善为思路的既保障草原利用者的承包权也保障公民的草原之上的环境权的努力，是对草原保护的全方位思考。
三、在禁牧、休牧、轮牧、适度放牧过程中草原承包经营权和草原环境权协调保护的法律思考
基于我国草原资源受到破坏严重的现状，草原法规定，草原承包经营者应当实行划区轮牧，合理配置畜群，均衡利用草原。草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。草原法还规定，国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养，草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。
从草原法的上述规定来看，其体现了“自然资源只在一定限度内被人类得到并加以利用”的“有责任的人类中心主义”；体现了既考虑草原的经济效益也考虑草原的生态效益等非经济效益的立法思路；体现了既保障草原承包经营者的承包经营权也保障公民的草原之上的环境权的立法保护。草原法上的关于禁牧、休牧、轮牧、适度放牧以保护草原是以重视草原的生态效益，恢复和改善草原生态环境，保障公民的环境权为出发点的。但是，这并不意味着将放弃草原的经济效益的追求和放弃保障草原承包经营者的草场承包经营权。草原法第3条明确规定，国家对草原实行科学规划，全面保护，重点建设，合理利用的方针，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。因此：
（一）禁牧、休牧、轮牧、适度放牧，坚持生态效益优先是以草原的承包经营权和草原之上的环境权协调保障为基础。
我国长期以来的滥垦草原、过度放牧等现象导致了草原的利用率远远超过了草原支持发展的生态系统和负荷能力，导致了草原环境的恶化和草原资源的减少。通过禁牧、休牧、轮牧、适度放牧，恢复和改善草原的生态环境的最佳途径。也只有这样才能够遏制草原生态环境的进一步恶化，才能够保障公民生活于适宜人类健康环境的环境权。
但是，公民的环境权的保障并不意味着要忽略草原承包经营者的承包经营权或者将草原承包经营者的承包经营权放在次要的位置。相反，国家的法律对基于草原的公民的环境权和草原承包经营者的草场承包经营权给予协调保障。因为，草原承包经营权是草原承包经营者的法定权利，任何个人或任何组织都不能够以任何理由加以剥夺，也不能够在草原承包经营权之上附加法律规定以外的义务和责任。国家为了公共利益的需要对草原承包经营者的承包的草原实行征用应该给予补偿。保障草原承包经营者的草原承包经营权的关键在于草原承包经营权为依赖草原生活的人们提供生存的物质基础，而依赖草原生活的人们的生存是应该得到法律保障的。哪怕，国家为了公共利益对特定的草原承包经营者的草原进行征用，也要给予一定的补偿，保障这些人基本的生存并通过培训或其他方式教会他们其他的生存技能、生存方式或生存途径。只有这样，才能发挥草原上生活的人对草原保护的积极性和自愿性，使保护草原的努力更见成效。
（二）并不是禁牧、休牧、轮牧、适度放牧的全部内容都是设定在草原承包经营权上的法律责任。
随着个人权利的社会化，每一种权利的行使都要考虑到其应承担的社会责任的观念被各国的立法者所接受，在权利之上纷纷设定了相应的社会责任。随着环境问题的日益突出，为了协调统一成客体之上的两种权利的保障在草原承包经营权之上设定了环境保护的义务。
我国草原法规定，草原的承包经营者有合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量的义务；草原承包经营者有实行划区轮牧，合理配置畜群，均衡利用草原的义务。为草原承包经营权设定了法律义务。但是，这种法律义务应该是草原经济效益、生态效益平衡状态下的继续保持这种平衡的法律义务，而不是草原经济效益和生态效益严重失衡状态下的，改善和恢复草原生态环境的的义务。因为权利之上设立的义务是行使权利的时候顾及到社会、国家、其他人的利益的义务，而不是为了社会、国家、其他人必须履行的责任。为此，为了改善和恢复草原生态环境而进行的减少牲畜数量、增加饲草饲料供应量的不利经济后果，不应由草原承包经营者个人承担。
与上述草原法规定的草原承包经营权上的义务不同，草原法并没有规定禁牧、休牧为草原承包经营者承包经营权之上设定的法律义务。因此，因草原的禁牧、休牧导致的可经营草原面积的减少，草原载畜量的降低、草原承包经营者饲草饲料需求的提高等不利的经济后果也不应该由草原的承包经营者个人承受。对此，草原法只规定，在草原禁牧区、休牧区国家实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，没有规定可经营草原面积的减少、草原载畜量的降低是否应当给予资金补助。
不仅如此，我国草原法对于草原禁牧、休牧的行为是属于为了改善和恢复草原生态环境而采取的行政强制措施，还是为了公共利益的需要对草原承包经营者经营的草原征用的行为，并没有加以明确。纵观各国立法和行政实务，许多国家对于“公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。”按照这种解释，为保障公民的在适宜于健康的环境中生活的环境权而采取的草原禁牧、休牧的行为应该属于为公共利益的行为。但是，我国土地管理法规定，国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办公益事业征用土地是为了公共利益的目的。并没有把为国民健康进行的行为视为为了公共利益的目的。从而因为很难确定禁牧、休牧行为是国家为了公共利益的目的征用草原，为此草原承包经营者应得到补偿，也就没有了法律明文依据。
由于法律规定的不明确，现实中草原的承包经营者得到应有的资金补助的状况不容乐观。四子王旗的脑木更苏木自1999年来，常年买草补饲，从2000年冬季到2001年的夏末，户均用于购买草料的支出多达2万元，最多的有4万元。现在，全苏木有60%的牧户不得不到外地借场放牧。而国家的资金补助迟迟不能到位⑥。
（三）禁牧、休牧、轮牧、适度放牧不应被认为是对草原承包经营者过度放牧的惩罚性措施
一方面，草原生态环境的恶化并不仅仅是因为过度放牧造成的。据统计，中国现有的荒漠化土地中25.4%是由于过度农垦造成的，31.8%是过度樵伐造成的，28.3%是过度放牧造成的，水资源利用不当造成的占9.0%。其中，造成过度放牧的原因也是多方面的。大量的草原被开垦成为草原之后，草原承载放牧的能量严重降低，再加上草场的承包经营者追求经济效益增加牲畜数量以及不合理的放牧制度最终导致了过度放牧的结果。因此，草原的承包经营者不能独自承担草原生态恶化的责任。
另一方面，禁牧、圈养、休牧、轮牧、适度放牧等措施的采取也的确不是以惩罚为目的，而是以改善和恢复草原的生态环境为目的的。因此，草原的承包经营者在草原的承包经营权上设定的义务以外不应承担其他额外的强加的义务和责任。也不应承担其应承担的义务以外的原因造成的不利的经济后果。
四、草原承包经营权和草原环境权协调保障的两点建议
（一）完善政府的财政体制
草原禁牧、休牧、轮牧、适度放牧是为了生态重建而采取的国家环境建设工程，其所带来的经济效果的不利，也就是“利益外益”，不应该由草原上生活的人们独自承担。尽管，草原承包经营者具有“改进人类生活质量，同时不要超过支持发展的生态系统和负荷能力”⑦的社会责任，在法律上体现为，合理利用草原、不能超过草原行政主管部门核定的载畜量、实行划区轮牧、合理配置畜群的法律义务。但是，这并不意味着改善和恢复草原生态环境的全部责任都是草原承包经营者的，这会有失公平。对于，因禁牧、休牧、轮牧、适当放牧引起的草原承包者的牲畜量的减少、购买饲草饲料经费的增加、生活质量的下降，国家应该给予一定的资金补助。再者，政府补贴具有明显的潜在优势，它能够使迅速改变对草原保护不利的落后的生产方式，减少经济利益的实现对生态效益的损害。当然，政府的补贴可以采取现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质帮助等多种多样的灵活方式。
草原生态环境的建设，带来的生态效益是由不确定的地区所共享的，而不是由进行生态环境建设的特殊地区独享。这就需要不同地区共同为草原生态环境的建设提供资金支持。这也是平衡与协调地区之间利益主张矛盾与冲突的有效方式，体现了环境资源法“受益者分担补偿原则”的基本思路，反映了对环境实行区域整合管理的内在要求。至于提供资金的方式可以采取联合建设生态环境的资金、民间组织互助资金、社会捐赠、政府收费等多种方式。
（二）建立环境税收制度
环境税收，是指为了保护生态环境、筹集环境保护资金而对特定的行为人所开征的税收。从目前世界各国税制发展的现状分析，环境税收手段有若干不同的类型，主要的类型有：按排放量计征的税收，此类经济手段是税款的征收与所测定的污染物排放量直接相关；产品和服务的间接税收，间接税（消费税、销售税或增值税）的税率的差异可作为取代按排污量计征税收的一种间接方法；减税，采用直接税收制度，尤其是在统一税收政策中确定加速折旧的条款，为某些类型的污染控制设备安装提供经济刺激。 从生态建设和自然资源的角度考虑，除上述类型之外，生态税收还包括资源税，即对开采和利用自然资源的企业和个人征收的税，体现自然资源的有偿使用，通过经济上的激励和约束，一方面在最大限度上保证资源的合理开发利用，同时也在源头上对污染的产生和防治进行有效的规制⑧。
在现代社会，由于工业的污染和生态环境的严重破坏已经成为不争的事实。适宜于人类健康的生态安宁环境只有通过政府的相关措施才能得到实现。既然，这种服务由政府提供，生态效益又是每一个公民共享的。那么，公民在享受生态效益的时候也应该以纳税的形式分担费用。
我国环境税收的形式可以采取由全国人民代表大会或全国人民代表大会常委会立法，开征环境保护税；也可以结合我国的现实国情，调整现行的财税结构，使其适用于环境的目的，比如对增值税、消费税、资源税加以调整，充分考虑生态环保因素，使税收与生态环保相结合。
综上所述，只有稳定的草原生态建设的费用的建立才能够保障草原上生活的人们基于草原承包经营权的经济利益的实现和公民的环境权的保障，才能够兼顾草原的经济价值和生态价值，促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展，作到草原的保护和永续利用。
参考文献：
①见施文正编写《草原环境的法律保护》项目《新草原法讲话》
②李艳芳 《论环境权与生存权、发展权的关系》中国民商法律网转载
③粱慧星主编 《中国物权法研究》法律出版社 1998年6月版杨殿林
④《呼伦贝尔草业面临的问题与可持续发展》《内蒙古草业》2003年8月
⑤吕忠业《环境物权》武汉大学环境法研究所环境法网转载
⑥王国钟等 《内蒙古草原生态和牧区经济情况的调查与思考》《内蒙古草业》2002年6月
⑦见施文正编写《草原环境的法律保护》项目《新草原法讲话》
⑧吕忠业《民法上的物权的绿色思考》中国民商法律网转载
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草原承包经营权和草原环境权法律协调保护 2004-8-14 10:06:38
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